Entretiens Internationaux de l'Aménagement et du Développement des Territoires 2003

SEANCE D’OUVERTURE

Compte rendu Entretiens Internationaux de la DATAR -Table ronde Mardi 21 janvier 2003
Rédigé par Sandrine Naïli, Angélique Couchaux et Mohamed Yemmas

Interventions de
- NICOLAS JACQUET, Délégué à l’aménagement du territoire et à l’action régionale, France ;
- Donald JOHNSON, Secrétaire général de l’OCDE
- Francis MAYER, Directeur général de la Caisse des dépôts et consignations, France.

- Ouverture officielle par Jean-Paul DELEVOYE, Ministre de la fonction publique, de la réforme de l’Etat et de l’aménagement du territoire, France

 

Alors que s’engage la réflexion sur le contenu d’une étape innovante de la décentralisation, la région doit jouer un rôle particulier avec l’Etat pour permettre une bonne cohérence territoriale. La cohérence, c’est assurer un aménagement du territoire équilibré et établir la solidarité entre les Français.
Dans cette perspective, la première journée des Entretiens internationaux du développement et de l’aménagement des territoires est consacrée à l’analyse des impacts du modèle de développement économique dominant- la « globalisation »- sur les modalités de la régulation, la compétitivité et l’attractivité des espaces régionaux ainsi qu’aux relations qu’entretiennent, ou non, les entreprises avec le territoire.
Le rôle de la région, ou plus exactement des niveaux de collectivités publiques intermédiaires entre l’Etat-Nation et les communes, en matière de développement économique constituent le fil directeur de la matinée de la première journée.

Deux thèmes, mettant en évidence l’implication des acteurs privés et publics dans les dynamiques territoriales, ont été retenus :
- Les actions collectives pour la compétitivité des territoires : développement de l’innovation technologique, déploiement des technologies de l’information et de la communication, gestion collective des ressources humaines, coopérations industrielles à l’échelle internationale..
- La région moteur du développement des territoires : stratégies de développement régional, appui au développement durable, contribution des régions à la maîtrise de l’eau, opération décentralisée…
Offrir en partenariat avec la DATAR, la CDC et l'OCDE pour la troisième année un lieu de dialogue et d'échange d'expériences sur le rôle des régions :
- en France dans le cadre de la poursuite du processus de décentralisation,
- en Europe et dans le Monde où la confrontation des différents modèles est riche d'enseignements.
C’est ainsi que la première partie de cette première matinée du Mardi 21/janvier 2003 a été consacrée à des interventions à caractère stratégique.

Discours introductifs

Nicolas Jacquet, DATAR Le délégué à l'aménagement du territoire et à l'action régionale

Cette année les entretiens internationaux accueillent les représentants de (60 pays représentés, 8 ministres en exercice et 23 présidents ou vice-présidents de région).
Cette année, les entretiens se sont déroulés dans un contexte particulier. Faisant l'analyse qu'il fallait dépasser le cadre des premières lois de décentralisation du début des années 80, le nouveau gouvernement a inscrit l'acte II de la décentralisation comme l'un de ses chantiers prioritaires. Le débat est en cours puisque s'achèvent à peine les assises des libertés locales qui ont mobilisé près de 30 000 responsables publics et privés. La réforme de la constitution est programmée pour les prochaines semaines.
Dans un peu plus d'un an, 10 nouveaux pays vont venir rejoindre la famille européenne, famille qui comptera 25 membres.

Evidemment, l'élargissement conditionne aussi l'ampleur de la poursuite des politiques régionales européennes. A partir de l'adhésion, la politique agricole commune et les fonds structurels vont représenter un apport de ressources considérables évalué à plus de 7% du PIB des PECO's en 2008. Il faut donc sans doute regarder cette question de façon nouvelle. Pour autant, il convient aussi de souligner que pour plusieurs pays de l'Union avant élargissement, le maintien d'une politique régionale européenne, certes mieux ajustée ou redéfinie, ne constitue pas un luxe dont ils pourront se passer immédiatement.

Pour ce qui concerne la France, il est nécessaire de développer ce qu’on appèle les " Petites Europes ". Derrière ce terme mystérieux, on veut désigner les espaces interrégionaux transnationaux que sont par exemple l'Arc Atlantique, l'espace Alpin ou encore l'Arc Méditerranéen.
Sur ces espaces, une volonté d’approfondir une coopération qui existe déjà mais qui pourrait être plus vigoureuse sur les infrastructures et les équipements structurants comme le sont les universités et la recherche, pour ne prendre qu'un exemple.

Beaucoup de sujets communs concernent par exemple, les régions de l'arc Atlantique. La protection du littoral, des ressources halieutiques, des paysages, par exemple, mais, bien entendu, aussi la lutte contre les pollutions marines dont la nécessité a été hélas rappelée par le récent naufrage du pétrolier " Le prestige ".

Les perspectives démographiques européennes ne sont pas excellentes : Elargie ou pas, l'Union devrait voir sa population au mieux stagner dans les années à venir, vieillir, c'est à dire compter moins de jeunes et plus de vieux, avec pour effet, là aussi, une diminution de la population active. On connaît une situation à peu près comparable en France, bien que les indicateurs démographiques ne soient pas aussi négatifs qu'ils peuvent l'être en Italie, en Allemagne ou dans certaines régions espagnoles. Mais la situation reste préoccupante, certes pour les systèmes de protection sociale, de retraite et d'offre de soins notamment, mais également pour l'aménagement et le développement des territoires.

Donald Johnston, OCDE Secrétaire Général

Il est dans l'intérêt de tous les pays membres de l'OCDE de repenser leurs politiques de développement territorial. Les travaux les plus récents de l'OCDE démontrent clairement que la plupart des politiques adoptées n'ont pas eu les effets escomptés. Au contraire, non seulement ces politiques limitent le développement économique et le progrès social des régions mais elles freinent également le progrès des nations. Aujourd'hui il s'agit de mettre en place des politiques pour aider les territoires à saisir les nouvelles opportunités.

Ce changement de politique implique forcément qu’on regarde de près les aspects de gouvernance.

De nos jours les pays de l'OCDE font face à des défis considérables : la pression exercée par la concurrence, l'innovation technologique et la plus grande mobilité des capitaux. La mondialisation nourrit la croissance, mais ses bénéfices ne sont pas distribués équitablement. Les disparités entre les régions ne diminuent pas assez rapidement. En 1980 la différence moyenne de revenus entre les régions plus riches et plus pauvres dans chacun des pays OCDE était de 58%. A la fin des années 90 cette différence s'était réduite seulement à 56%.

Les travaux de l'OCDE sur le développement territorial indiquent clairement qu'il existe beaucoup d'opportunités et que les régions, en coopération avec les gouvernements centraux, sont bien placées pour les saisir. A titre d’exemple : Tout d'abord, les régions rurales ne sont pas forcément synonymes de déclin. En effet de nombreuses régions sont dotées d'aménités naturelles et culturelles qui représentent autant d'atouts pour leur développement. D'autres utilisent le savoir-faire local avec succès pour restructurer leur agriculture et les industries dérivées afin de fournir des produits de qualité.
Il est largement admis aujourd'hui que les politiques basées sur des mécanismes de redistribution qui prévoient une assistance directe aux entreprises, ou une aide technique aux investissements ou bien qui soutiennent des activités économiques en déclin, ont peu d'effets positifs sur la croissance et l'emploi.
On va voir quelques unes de ces approches qui ont été appliquées et qui ont échoués :
· Le transfert massif de fonds d'assistance, sous forme de subsides vers des régions en retard dans leur développement ;
· La combinaison de projets en échelle de zones d'entreprises et de coûteuses réductions d'impôts dans des pôles de croissance sans tenir suffisamment en compte des atouts régionaux ;
· Le maintien de l'assistance directe aux secteurs d'activités en déclin.

Au cours de ces dix dernières années, la plupart des pays de l'OCDE a été marquée par un changement profond de leurs politiques territoriales. Les nouvelles politiques territoriales renoncent à la recherche d'une harmonisation des performances économiques dans tous les territoires pour, au contraire, reconnaître pleinement l'importance de la variété naturelle et culturelle de ces mêmes territoires.

Que le choix et la combinaison des actions soient intimement liés aux conditions locales, l'adoption des politiques en faveur de la compétitivité nécessite de mobiliser des compétences bien plus vastes que celles des niveaux des gouvernements locaux. C'est pour cela que la mise en place des éléments d'une stratégie de compétitivité requiert des éléments qui ne peuvent être définis qu'au travers d'une vaste consultation et coordination entre les parties prenantes au niveau national, régional et local.

De plus en plus, les mécanismes de cofinancement soutiennent les projets de développement. Ceux-ci sont bien plus efficaces que les mécanismes traditionnels de subventions et d'aides directs. Ainsi les approches qui accompagnent l'économie de marché telles que l'audit et l'évaluation se substituent progressivement aux mécanismes de planification, de gestion et de contrôle plus traditionnels. A plus long terme, ces nouvelles approches devraient assurer une amélioration continue des nouvelles politiques territoriales.

Des formes de gouvernance

La plupart des pays sont en train de réexaminer leur processus de décision dans les affaires publiques. Ils décentralisent. L'approche traditionnelle du processus de décision qui vient du sommet vers la base est progressivement remplacée par une plus grande capacité d'autonomie régionale et d'autogestion.

Ceci engendre un transfert de responsabilités ainsi qu'un transfert des ressources financières et humaines vers les différents organismes responsables de la gestion des territoires. La décentralisation conduit à une plus grande efficience tout en renforçant la démocratie, ce qui implique une plus grande participation de la société civile ainsi qu'une plus grande emprise du citoyen sur l'utilisation des impôts.

Dans l'ensemble, les examens territoriaux de l'OCDE - qui passent en revue et évaluent l'ensemble des politiques territoriales des pays- démontrent que la décentralisation est une expérience positive pour la plupart des pays de l'OCDE.

Le Canada par exemple a fait l'objet d'un examen territorial l'année dernière. Le Canada offre un bon exemple d'un système de péréquation qui a atteint un juste équilibre entre les objectifs de cohérence national, d'équité régionale et d'autonomie infra-nationale.

Aujourd'hui les travaux réalisés à l'intérieur de l'OCDE permettent de nourrir le débat sur la gouvernance publique aussi bien dans les pays membres que dans les pays non-Membres. En France, à l'heure actuelle, l'initiative du Premier Ministre Raffarin, en faveur de la décentralisation démontre encore une fois combien ce pays reste un modèle institutionnel de référence.

Mr F. Mayer, Caisse des dépôts et consignations France Directeur Général

En France, l'acte II de la décentralisation est une forme de nouvelle gouvernance et devrait permettre par une gestion de proximité :
une meilleure maîtrise, par les collectivités locales, de leur politique de développement.

Les atouts pour cette nouvelle gouvernance des territoires : l'accompagnement des collectivités locales, la définition et la mise en œuvre d'outils financiers adaptés.

La CDC partenaire historique des collectivités locales : rôle d'accompagnement du processus et d'apport d'expertise et de financements dans ses domaines de compétence.

3 pistes d'action :
- la décentralisation des outils financiers ;
- le développement des mécanismes de PPP ;
- le renforcement des outils européens.

1° la décentralisation des outils financiers.

Deux idées :
- pour décentraliser il faut développer des outils rendant l'action possible ,
- ces outils doivent être proches des territoires et des projets.

Contribution de la CDC à cette évolution avec un objectif simple : Apporter des ressources aux outils financiers locaux

2° Le développement des partenariats publics privés.

Historiquement la France terre d'élection du partenariat public privé (en particulier par le mécanisme des concessions et par les SEM). Aujourd'hui elle connaît un retard certain sur ses partenaires européens (Angleterre, Hollande, Irlande, Italie).

Double objectif :
a/ Faciliter l'émergence des projets en apportant son concours à l'ingénierie financière des dossiers pour trouver des solutions optimales d'allocation des risques et de réduction des aléas économiques des projets.
b/ Améliorer l'efficience
Objectif : accroître la satisfaction des différentes parties prenantes au projet.
Le rôle de la CDC :
- appui aux collectivités locales dans les phases amont des projets tant dans la qualification des acteurs de projets régionaux et locaux que dans l'amélioration de la commande publique,
- mise en place d'outils et d'indicateurs d'évaluation de l'action en particulier lors des prises de décision de co-investissement.

3° le renforcement des outils européens.

Décentralisation et ouverture européenne sont indissociables. La CDC propose une série d'actions qui s'inscrivent dans une logique : Arrimage des territoires à l'Europe.

2 Appui à la gestion des fonds européens (FEDER, URBAN II, INTERREG) sur lesquels la Caisse des dépôts a obtenu des mandats. Dans ce cadre, son action vise notamment à :
- une utilisation plus optimale des crédits européens ;
- un développement des projets transfrontaliers.

3 Participation à la mise en réseau des grands acteurs européens du développement local (enrichissement réciproque au travers de benchmark sur les modèles d'action et de gouvernance).

Jean-Paul Delevoye, Ministre de la fonction publique, de la réforme de l’Etat et de l’aménagement du territoire (France)
(Résumé)

En France, au cours de ces 40 dernières années, la politique d'aménagement du territoire a connu plusieurs périodes :
- dans les années 50 et 60, l'exode rural et la concentration de la richesse et de la population en région parisienne façonnaient le territoire français. Aménager le territoire a donc d'abord signifié maîtriser l'équilibre entre Paris et le reste de la France et doter le pays d'infrastructures de communication modernes. Ces années furent aussi celles des grands aménagements structurants : les villes nouvelles, le Réseau Express Régional (RER), la construction de l'aéroport de Roissy Charles de Gaulle en Ile de France ; les villes nouvelles dans le Rhône Alpes et le Nord Pas de Calais, le Port de Fos à Marseille, l'aménagement du littoral du Languedoc, le canal Rhin-Rhône...
- dans les années 70 et 80, les crises de l'industrie lourde et l'émergence d'une sensibilité plus grande au cadre de vie et à l'environnement ont conduit l'Etat et les collectivités territoriales à coopérer - sous une forme contractuelle à partir du début des années 80 - pour " réparer ", là où c'était possible, le territoire national.
Face aux urgences qu'imposaient ces crises, les acteurs locaux ont été amenés à prendre une part importante dans le soutien au développement local. C'est, du reste, ce qui explique le foisonnement des initiatives et des outils dont se sont dotées les collectivités en France.
Aujourd'hui, après une volonté politique de rééquilibrage puis de réparation, le gouvernement actuel change d'objectif.
On passe :
- d'une logique d'aménagement à une logique de développement des territoires,
- et d'une logique de demande à une logique d'offre territoriale dans un monde de concurrence.
- Plusieurs facteurs ont été mis en exergue pour la mise en application de cette nouvelle politique :
1)la mondialisation
2)La répartition des activités entre production, transformation, recherche, distribution, décision, financement, consommation, font que les qualités naturelles des territoires façonnées par l'histoire (géologie) ou la géographie sont remplacées par les qualités d'usages façonnées ou exigées par l'homme.
3)Les technologies du transport des hommes, marchandises, communication ont imposé la gestion des flux, domicile-travail, etc...
4)La démographie, vieillissement mais aussi les exigences des usagers d'un territoire sont diverses.
- le touriste veut un patrimoine naturel sans activités économiques
- l'industrie veut une qualité fonctionnelle et organisationnelle
- le retraité veut une qualité de vie
- C’est ainsi qu’on tente actuellement de concilier :
. puissance & proximité
. unité & diversité
. usages dominants & complémentarités
. mutations économiques & stabilisation
. développement des potentialités & réduction des faiblesses
. mobilité & fixation
avec la question centrale de l'articulation Etat - local et de celle public - privé ;
et l'effet levier de l'argent public sur :
·le développement économique pour la création de richesses
·le développement de services pour la redistribution de celles-ci

La France à l'heure de la décentralisation
La décentralisation devra conduire à une articulation entre l'Europe, l'Etat et la Région = Contrat.
D'abord, l'articulation entre l'Etat et la Région - ce qu’on appelle le couple " Etat-Région " - permettant d'assurer plusieurs cohérences :
- celle de l'aménagement de l'espace national
- celle des réseaux de transport, de télécommunication, d'énergie etc...
- celle encore du développement des ressources humaines
- la cohérence du développement économique en territorialisant les politiques sectorielles
- celle des équipements et des services publics
L'Europe : nouvelle frontière de l'aménagement du territoire
La nature du développement économique contemporain, la place qu'occupent d'ores et déjà dans la vie du pays les directives et les règlements européens et le prochain élargissement de l'Union Européenne obligent, bien évidemment, à repousser les frontières de la réflexion.
Bien que l'aménagement du territoire ne soit pas une compétence de l'Union Européenne, il convient que l'Europe prenne plus largement en compte l'impact spatial de ses politiques sectorielles.
Le schéma de développement de l'espace communautaire - SDEC - établi en 1999 puis le deuxième rapport sur la cohésion de janvier 2001 ont abordé la question de la cohésion territoriale à laquelle la France attache beaucoup d'importance.
Il faut être, notamment, sensible au déplacement du centre de gravité de l'Union élargie vers l'Europe médiane et soucieux d'en rééquilibrer l'influence vers la Méditerranée.
La France devra prendre part aux efforts de l'Union, en particulier, en encourageant la coopération des régions qui à l'ouest, sur la façade atlantique, au sud, sur le pourtour méditerranéen, et au centre, autour du massif alpin, ont des intérêts et des ambitions communs.