Entretiens Internationaux de l'Aménagement et du Développement des Territoires 2003

TABLE RONDE : APPORT DES REGIONS A LA COMPETITIVITE DES TERRITOIRES

Compte rendu Entretiens Internationaux de la DATAR -Table ronde Mardi 21 janvier 2003
Rédigé par Sandrine Naïli, Angélique Couchaux et Mohamed Yemmas

Intervenants
- Jean-François BIGAY, Président de la Mission de développement économique régional PACA, Président directeur général d’Eurocopter, France
- Mohamed ASSOUALI, Vice-président du Conseil de la région de Tanger-Tétouan, Maroc
- Michel DELEBARRE, Ancien Ministre d’Etat, Président de la Communauté urbaine de Dunkerque, Maire de Dunkerque, France
- Tal FINNEY, Directeur des politiques d’aménagement, de recherche et de technologie auprès du Gouverneur de l’Etat de Californie, Etats-Unis d’Amérique
- Elisabeth HELANDER, Directrice des « Initiatives communautaires et actions innovatrices », DG Politique Régionale, Commission européenne
- Claudio MARTINI, Président de la région Toscane, Président de la Conférence des régions périphériques et maritimes d’Europe (CRPM), Italie
- Rittta VARPE, Directrice du Centre pour l’emploi et l’économie du Pikanmaa, représentante du Ministère de l’industrie, Finlande.

Animée par Gérard LECLERC

 

Un Constat: (Par Gérard LECLERC ; journaliste)

Problématique de la table ronde :
Il est utile de rappeler que la réflexion et l’action en matière d’aménagement du territoire ressortent aujourd’hui de plusieurs niveaux de problématique :
- l’échelle mondiale et européenne, tout d’abord. On peut, par exemple, s’interroger sur le nouvel équilibre du territoire européen dont le centre de gravité géographique va, à l’issue de l’élargissement, mécaniquement se déplacer vers l’Europe médiane ;
- l’échelle des inter régions, y compris lorsqu’elles transcendent les territoires nationaux, dont « l’aménagement » peut, précisément, contribuer à rééquilibrer le territoire européen, notamment à l’Ouest et au Sud ;
- l’échelle des Etats, où se jouent les solidarités nationales, en particulier, au travers des solidarités territoriales ;
- enfin, l’échelle des régions elles mêmes, à partir de laquelle peuvent s’organiser des politiques de proximité en matière d’aménagement et de développement des territoires locaux.
Dans ce contexte, quel peut être le rôle de la région en matière d’aménagement du territoire ? et quel est l’apport des régions à la compétitivité des territoires ?
En France, où cette compétence, cette responsabilité, et les crédits afférents, pourraient lui être transférés dans le cadre de la régionalisation, quel équilibre trouver, quelles priorités affirmer, quelle cohérence préserver, au sein de la région, du territoire national, des inter régions européennes ?
La question est évidemment de s’interroger sur le « bon » niveau auquel doivent être posées les problématiques d’aménagement du territoire et, surtout, d’articulation des différentes échelles de conception, de financement, de réalisation et d’évaluation.
Comment concilier intérêt de la région en termes de développement économique et d’emploi ; intérêt de l’Etat et de l’Europe en termes macro économiques ; et, par exemple, désavantages pour les riverains en termes de nuisance et de pollution ?

Il est probablement utile de revenir, d’entrée de jeu, sur ce qui pourrait être l’objet d’une confusion entre l’attractivité des territoires et leur compétitivité. Pour ne pas sombrer dans « l’économisme », on pourrait dire que la compétitivité d’un territoire résulte de l’efficacité avec laquelle est mise en œuvre son attractivité. Autrement dit, l’attractivité est dans l’ordre des facteurs « objectifs », dès lors dénombrables et comparables d’un territoire à un autre, alors que la compétitivité renvoie à la manière dont cette attractivité sera mise en œuvre. D’un côté, donc, la dotation des facteurs qui « produisent » l’attractivité, de l’autre, l’ingénierie du développement.
Cette question est, évidemment, centrale dès lors qu’il s’agit ici de porter la réflexion sur l’efficacité d’une organisation décentralisée, c’est à dire de l’efficacité de la gouvernance locale.
Dans cette perspective, trois thèmes ont constitué le fil directeur des débats lors de cette première table ronde :
- le premier a trait aux outils de développement. Les expériences conduites dans le monde permettent-elles d’identifier les caractéristiques des structures de développement efficaces (statut, organisation, financement, missions…) ? Par outils de développement, il faut non seulement entendre les outils opérationnels (agences de développement…), mais également les outils financiers (partenariat privé-public …) ;
- le second thème, lié au précédent, est celui des compétences. A l’évidence, les initiatives que peuvent prendre les régions dans le domaine de la compétitivité et du développement économique sont « bornées »par le champ des compétences qu’elles exercent. Quelles sont, à minima, les compétences dont doivent disposer les collectivités régionales pour réellement intervenir sur la compétitivité de leurs territoires ?
- le troisième thème de la table ronde concerne la régulation interne à la région. Comment la région peut-elle organiser, en son sein, la collaboration et la coordination des acteurs dédiés au développement économique ? Cette question renvoie, bien entendu, à celle de l’aménagement des territoires infra régionaux et de la responsabilité des régions en la matière.

I- Les outils de développement des régions :

A/ Vers un Partenariat Public Privé?(Mr C.MARTINI, Président de la région Toscane, Italie)

Le cœur du partenariat public privé est la prestation de services, le secteur privé participe au financement et à l'offre de biens collectifs. Le partenariat public privé engage 3 types d'acteurs: la puissance publique, le secteur privé et les clients consommateurs

Le partenariat public privé est une stratégie d'action pour la puissance publique et pour le secteur privé, les stratégies diffèrent selon ces acteurs et selon les secteurs concernés. Les partenaires ont des objectifs propres et des objectifs en commun, à commencer par la réussite du projet.

Le partenariat public privé est une forme d'organisation de l'action collective complétant ou remplaçant l'action publique. Il peut offrir une alternative aux instruments traditionnels de l'Etat, pour des raisons d'efficacité, de légitimité et de ressources financières plus rares.

Des bénéfices économiques et sociaux :

Le partenariat public privé implique mutualisation des risques et partage des profits. Pour que l'entreprise s'engage, le partenariat public privé doit lui assurer une rentabilité suffisante pour un niveau de risque acceptable (taux de rentabilité interne).

Les opérateurs privés, entreprises, banques, exploitants, dans le cadre d'un partenariat public privé comme pour toute autre opération, cherchent à maximiser leurs profits sous la contrainte des capitaux investis.

L'autorité publique maximise, la rentabilité socio-économique (utilité pour la société et faisabilité économique) des investissements publics sous la contrainte des coûts alors que l'entreprise recherche une maximisation du profit.

Le partage des risques :

Le partage des risques est une des spécificités du partenariat public privé par rapport à un marché public classique.

Le partage des risques n’est pas un transfert de la collectivité territoriale vers son partenaire privé. Le projet doit être accompagné d’une répartition optimale des risques entre les partenaires, selon leurs capacités à les supporter.

Contraintes budgétaires et atouts de la gestion privée :

> Un service public de qualité à moindre coût

Internationalisation, mondialisation, ouverture des économies imposent de nouvelles règles du jeu en matière de gestion publique et obligent le secteur public à faire face à la concurrence. D'où l’opportunité du modèle partenariat public privé, car il offre la possibilité de mobiliser les entreprises au service de leurs objectifs sans grever le budget ni alourdir la dette.

Les réglementations de la comptabilité publique peuvent être un frein pour la réalisation de projet.

Le principe d’annualité budgétaire, de non-affectation des ressources d’emprunts au financement des dépenses d’exploitation, de dépôt obligatoire des fonds des régies au Trésor, autant de règles pesant sur un projet et favorisant le recours au financement privé.

Le principe de non-affectation des ressources d’emprunts au financement des dépenses d’exploitation est un handicap, en particulier pour les projets portant sur des infrastructures lourdes qui ne dégagent pas de rentrées d’exploitation suffisante les premières années pour régler les dépenses d’exploitation. Une concession peut permettre en revanche le financement de plusieurs années d’exploitation par des recettes d’emprunts.

Les acteurs privés peuvent être détenteur d'un savoir-faire, d'une compétence, ou maîtriser une expérience absents pour la collectivité régionale. En outre, la coopération interentreprises permet au secteur privé de mobiliser pour un même projet des compétences différentes. A ces savoir-faire s'ajoute la souplesse de gestion offerte par le recours au secteur privé. Par exemple en terme de gestion de personnel, le secteur privé est capable d'utiliser des outils souples de gestion des ressources humaines. L'acteur privé peut aussi parfois rendre la gestion d'un projet plus efficace, la recherche de bénéfice en situation de concurrence l'oblige à gérer de manière efficace et dynamique. Le montage en partenariat public privé peut également accélérer la réalisation du projet, en atténuant le frein de la disponibilité des ressources budgétaires.

B/Les stratégies de territoires, mythe ou réalité ?

La notion de Projet de territoire renvoie à deux principes de base: d’une part la recherche d’une finalité, d’un objectif, dans la mesure du possible accepté et partagé par la société civile locale, et d’autre part celui d’un chemin pour y parvenir, ainsi que les moyens et des processus pour atteindre l’objectif souhaité. L’activité de stratégie est l’interface entre deux éléments: la recherche d’une finalité et les conditions pour parvenir à ses fins.

Parmi les « questions vives » que pose la stratégie dans la construction des politiques publiques d’aménagement et de développement des territoires, il y a notamment le problème des effets collatéraux d’une politique. Une politique est pensée par rapport à un problème précis: logement, infrastructure, équipements… Mais une question majeure est celle des effets induits d’une politique d’un domaine particulier sur d’autres domaines: le logement sur la mobilité, les équipements sur l’attractivité, la spécialisation économique sur l’emploi, l’emploi sur les filières de formation, l’entrée générale des femmes sur le marché du travail sur les équipements collectifs et sur les temps d’usage des équipements collectifs locaux publics ou privés, tel choix de priorité budgétaire sur les autres secteurs…. Bref, c’est toute la question de la capacité des acteurs à penser en terme de système, et de système diachronique, dans la durée, et dans une durée prospective et anticipatrice, alors même que les conditions de la mise en œuvre de cet objet global/local en construction risquent d’évoluer fortement dans la durée, qui est posée. Le risque, c’est que devant les difficultés, de nombreux acteurs soient tentés de baisser les bras, de se réfugier dans la gestion au jour le jour, et de remettre à plus tard les décisions et les impulsions. Mais, dans ce domaine, les conduites prudentes ne sont pas les meilleures. Inversement, les conduites actives qui anticipent les risques et qui créent l’évènement, proactive dirait Michel Godet, ont leurs propres exigences : celui de la réflexion systémique, participative et prospectiviste de la réalité. C’est sans doute la condition pour favoriser une relance de l’activité de planification territoriale dont les SCOT au niveau local et les SRADT au niveau régional constituent un défi majeur au cours de prochaines années.

II- Les Compétences dont doivent disposer les collectivités régionales :

A/ Dynamique des territoires :

La Mondialisation ou plutôt Globalisation est d'abord une intégration au sein des régions du monde. Si les entreprises françaises exportent 25 % de leur production, cela ne doit pas faire oublier que 75 % sont consommés sur place. En outre, 70 % des exportations sont dirigées vers les pays de l'Europe de l'Ouest au sens large où les conditions sociales sont comparables à celles de la France. Au total, 93 % de la production européenne sont consommés en Europe. L'impact de la globalisation sur les économies régionales doit être fortement relativisé. Les causes des difficultés sont d'abord internes.

Tous les pays européens sont soumis aux mêmes contraintes extérieures et pourtant les taux de chômage diffèrent du simple au triple entre l'Espagne (15 %) et le Portugal (moins de 5 %). Le même constat se vérifie pour les régions et les territoires au sein d'un même pays : le taux de chômage de certains territoires comme le Pays de Vitré est ainsi trois fois plus faible que celui du Valenciennois. Cessons donc de chercher des boucs émissaires et des solutions dans la paille de la mondialisation de la technologie ou de la taille critique et interrogeons nous plutôt sur la poutre des responsabilités et sur la capacité d'initiatives (Quelles compétences ?)

Une vision globale pour des solutions locales (Intervention de Mr J.F.BIGAY, Président de la Mission de développement économique régional PACA)
L'ouverture à la mondialisation se fait d'autant mieux qu'elle prend appui sur de profondes racines car elle renforce le besoin de différenciation des cultures et d'identification locale. Les deux se nourrissent mutuellement. S'insérer dans la mondialisation, ce n'est donc pas perdre sa différence, mais la cultiver, il faut une vision globale pour des solutions locales
Ce ne sont pas les infrastructures et encore moins les aides qui font le développement local, au mieux elles l'accompagnent : Ste Sigolène, en Haute-Loire, est devenue l'une des capitales françaises de la plasturgie, en étant loin de tout et alors qu'il n’y a jamais eu de desserte ferroviaire! Ce sont bien les hommes et les organisations qui font la différence. Tout dépend de leur capacité à se battre ensemble autour de projets communs plutôt que les uns contre les autres : l'union fait la force, et la faiblesse provient des divisions. On ne change pas la société par décret ; les portes du changement s'ouvrent de l'intérieur et d'en bas.

Recenser et rapprocher les expériences(Mme R.VARPE, Directrice du Centre pour l’emploi et l’économie du Pirkanmaa, Finlande)
Partout des hommes se rassemblent pour agir, certains réussissent mieux que d'autres, pourquoi ? Quels verrous faudrait-il faire sauter ? D'où l'idée de demander à des hommes d'action, porteurs de projets et d'expérimentations de rapprocher leurs expériences. On peut relever les cinq constats suivants:
1) Ce sont les hommes et les organisations qui font la différence ;
2) C'est l'activité qui crée l'emploi ;
3) C’est l’insertion qui crée l’employabilité et valorise les compétences ;
4) C'est l'initiative et l'innovation qui créent l'activité ;
5) C'est l'accompagnement qui augmente les chances d'aboutissement.

Le rôle moteur de la création (Intervention de Mr T.FINNEY, directeur des politiques d’aménagement en Californie- USA)
C'est l'activité qui crée l'emploi. C'est donc l'innovation et l'esprit d'entreprise qu'il faut encourager aussi bien au sein des entreprises existantes que par la création d'entreprises pour le développement d'activités nouvelles. En Californie, selon les analyses du CPCE (Centre Pour la Création d'Entreprises), les demandeurs d'emplois représentent près de 70% des créations d'entreprises. Les chômeurs de longue durée ne sont pas moins créateurs que les chômeurs plus récents : leur proportion parmi les chômeurs créateurs est la même que parmi l'ensemble des chômeurs (autour de 70 %). Les chances de survie sont quasi identiques pour les chômeurs créateurs et pour l'ensemble des entrepreneurs. On notera que le chômage incite à entreprendre et n' handicape pas l'entrepreneur qui, porté par la dynamique de son projet, cesse du même coup de se vivre comme un exclu et de se comporter comme un blessé de la route sociale.
Développer les activités nouvelles (M M.DELEBARRE, Président de la communauté urbaine de Dunkerque)
Il faut encourager l'effort et l'initiative pour le développement d'activités nouvelles. La Maison des professions de Dunkerque a montré avec ses "projets dormants" qu'il fallait d'abord chercher à le faire dans les entreprises dynamiques. En Dunkerque, l'association régionale pour le développement d'activités nouvelles (ARDAN) a développé une procédure d'appui aux projets qui fait école dans les autres régions et a même été certifié ISO 9001. L'expérience d'ARDAN, riche de quelques 3500 projets en dix ans, confirme aussi l'intérêt des entreprises pépinières pour accompagner la pousse des créateurs en herbe.
Orchestrer la contagion des territoires (Mme E.HELANDER, Directrice des « Initiatives communautaires et actions innovatrices, Commission Européenne)
Il ne s'agit pas de refaire ce qui existe déjà mais de capitaliser et mettre en synergie les initiatives locales en France et en Europe.
Il faut préparer l'avenir par l'innovation et le changement par l'expérimentation en s'appuyant sur ses racines. Les portes du changement ne s'ouvrent pas seulement de l'intérieur mais aussi d'en bas. Le fleuve du changement global ne naîtra que des initiatives locales. Et retenons ce message porteur d'espoir : le meilleur remède au chômage même de longue durée, c'est la dynamique de projet. Elle implique la responsabilité plutôt que l'assistance. Il ne faut plus faire pour, mais faire avec.

Une prospective participative avec des outils simples et appropriables

Les hommes ont soif d'avenir c'est à dire d'espoir et ce besoin collectif s'exprime mieux s'il est canalisé par des méthodes.
L'action sans but n'a pas de sens et l'anticipation suscite l'action. La complexité des problèmes et la nécessité de les poser collectivement imposent le recours à des méthodes aussi rigoureuses et participatives que possible pour les reconnaître et faire accepter leurs solutions.

B/La contribution des acteurs du développement local dans la prospective régionale

La prospective est plus qu’une méthode. C’est une attitude qui vise à explorer les futurs d’un enjeu, d’un objet de la connaissance ou de l’action, en vue de se positionner sur sa réalité présente et de l’orienter dans le sens désiré ou souhaité.
C’est avant tout un état d’esprit, une façon d’être, qui consiste à accepter l’idée d’accueillir le futur, d’être ouvert à lui, sans à priori dogmatiques, ou idéologiques. Or contrairement à une idée reçue, l’ouverture d’esprit vers l’avenir, le devenir des phénomènes ou de l’histoire n’est pas aussi fréquente et générale qu’on pourrait le penser: on le sait bien, dans les régions de vieille industrie, il n’est pas si facile que cela de tourner la page de la grande épopée minière et manufacturière du 19ème et du 20ème siècle...
Quelle est la place des acteurs dans la prospective territoriale ?
Je dirais que la prospective territoriale, notamment dans le cas de la France, a tendance, dans un mouvement d’une vingtaine d’années, à descendre dans les échelles territoriales et à s’élargir en direction de la société civile en cercles de plus en plus importants.
La prospective descend dans les échelles de territoires: En France, les premiers travaux significatifs de la prospective ont été réalisés à l’initiative de l’Etat, dont les responsables en charge de l’Aménagement du territoire, depuis la création de la DATAR en 1963, se sont efforcés, en particulier dans les années 68/71 à repenser l’avenir du territoire national, d’où il est résulté une œuvre majeure, le scénario de l’inacceptable. Bien plus tard, dans les années quatre vingt, les premiers travaux de prospective régionales ont commencé à être réalisés à l’initiative d’acteurs régionaux clairvoyants comme en Limousin, mais également de l’Etat lui-même, et notamment à l’occasion des Contrats de Plan Etat-Région de la génération 90/92. Puis, le mouvement à commencé à se développer au niveau des agglomérations et de certaines grandes villes comme Lyon (Lyon 2010), et lorsque les Pays sont apparus comme l’expression d’un renouveau du discours du développement local, en mettant en place les conditions de l’application d’une réflexion stratégique à l’échelle des micro-territoires, des bassins de vie et des espaces pertinents du point de vue des pratiques actuelles de l’usage de ce que l’on pourrait appeler les espaces de quotidienneté, on a vu se développer les premiers travaux de prospective à l’échelle locale.

Quelques Compétences de la Région en matière environnementale :
- Gestion des ressources naturelles et modélisation environnementale (régionalisation des bassins versants, mise en place d'un système de mesure hydrométrique non redondant, modèle de simulation de l'évolution thermique des lacs réservoirs, validation, impact du first flush (première pluie) dans le milieu récepteur)

- Traitement et recyclage des rejets liquides urbains et industriels (caractérisation, dimensionnement, suivi des performances, optimisation de fonctionnement, automatisation, démonstration , etc).

- Etudes d’impacts sanitaire et écotoxicologique des déchets sur l’homme et l’environnement (enquêtes épidémiologiques, évaluation du risque, évaluation des flux polluants des contaminants, étude biochimique et histopathologique, effet des substances toxiques sur le système endocrinien, etc.).

- Valorisation des rejets liquides (agriculture, aquaculture) et des sous produits de traitement (boues, algues, plantes, etc.).

- Etude de faisabilité de projets intégrés de traitement et valorisation (rejets liquides et déchets solides).

- Application de nouvelles technologies de l’information et de la communication dans le secteur de l’eau (instrumentation et systèmes de mesures intelligents, contrôle et supervision automatisés, modélisation et simulation numérique, systèmes d’information géographique pour l’eau et l’assainissement, télédétection, etc.).

- Législation et gestion environnementale : droit et administration de la coopération internationale en matière d'environnement et des eaux, évaluation de la mise en œuvre de la loi 10-95 sur l'eau et rôle du secteur privé et de la société civile.

III- La Régulation interne à la Région et aide au développement des régions intégrées

A/Cas des pays de la rive sud de la méditerranée : (Intervention de Mr M.ASSOUALI, vice-président du conseil de la région de Tanger-Tétouan, Maroc

Pourquoi lier développement et régulation intra-régionale ?
les initiatives de décentralisation pour être viables et intériorisées par les populations locales doivent être endogènes. On peut appuyer des initiatives seulement, il ne faut pas que ceci soit une conditionnalité de l'aide au développement. On peut douter même de l'impact de ces initiatives pour un développement humain au niveau local, vu les expériences du passé.
On ne comprend pas pourquoi on veut lier aide au développement à la régulation dans une intégration régionale. Les initiatives doivent être endogènes mais pas une conditionnalité venue de l'extérieur.
Les expériences du passé sont là pour servir d'exemple aux erreurs et aux mésaventures en matière d'aide au développement. Comment on veut persister dans une telle contradiction. On reconnaît que les erreurs des "développeurs", ont été de ne pas essayer d'intégrer la logique des populations qu'ils sont censés aider. Et que désormais, la nouvelle dynamique sera de partir à la base.

Alors qu'il semble qu'on tend encore à imposer d'autres modèles qui ne préoccupent pourtant pas au premier chef le petit paysan qui a surtout besoin de protéger ses récoltes, les développer et les commercialiser.

En effet, tous les indicateurs socio-économiques sont là pour nous servir d'exemple. Donc on ne voit vraiment pas pourquoi vouloir à tout prix lier l'aide au développement à l'intégration régionale, qui je pense devrait être une initiative endogène du pays intéressé non un diktat venu des organismes pourvoyeurs.

Appuyer les initiatives de décentralisation et d'intégration régionale oui, mais il ne faut que ceci soit une condition sine qua non, de toute aide. Car on n'en voit vraiment pas le lien, sinon que de créer une bureaucratie nuisible et inhibante.

B/ Intégration régionale et prospective : (J.F.BIGAY, Président de la Mission de développement économique régional PACA)

De nos jours, il existe dans les territoires, une tendance à donner une importance croissante à l’activité de prospective. L’intérêt, voire la fascination mêlée d’appréhension pour l’intégration territoriale s’explique pour diverses raisons.
-Le premier facteur, c’est l’évolution des logiques de pilotage de la société civile. Dans de nombreux Etats-nations, y compris ceux qui sont porteurs d’une longue tradition de centralisme, comme la France, la conscience selon laquelle on ne pilote pas un pays moderne comme une armée de soldats le petit doigt sur la couture du pantalon devient une sorte d’évidence. C’est la capacité d’initiative des individus, la responsabilisation des citoyens, la forte capacité de réactivité de chacun dans le moindre recoin du territoire qui fait la force d’un territoire, et donc la force ou la richesse des nations. Aussi, les Etats sont amenés à décentraliser, déconcentrer, renforcer les capacités de réflexion et d’action des acteurs à la base, ce qui implique que les territoires, comme cadre et support des phénomènes sociétales localisés, soient viables et pertinents. De fait, dans un pays comme la France, la loi sur la décentralisation de 1982, dite Loi Deferre, a ouvert un nouveau chapitre dans l’histoire complexe des relations entre l’Etat central et les collectivités territoriales. Ce processus, qu’aucune alternance politique n’a remis en question depuis, sinon sous forme d’une recentralisation rampante par certaines administrations publiques d’Etat qui semblent avoir des difficultés pour entrer dans l’ère de la Complexité, s’est traduit par une autonomisation partielle croissante des instances politico-institutionnelles et administratives infra nationales.
-Le deuxième facteur, c’est la compétition inavouée entre les territoires. C’est le corollaire du point précédent: si les Régions sont plus autonomes, et dans des degrés divers selon les pays, elles sont aussi de plus en plus en compétition les unes par rapport aux autres, aussi bien au sein des Etats-Nations qu’entre eux, parfois de façon ouverte, mais le plus souvent de façon larvée, en demi-teinte. L’enjeu principal auquel sont confrontées actuellement les Régions des pays développés, c’est savoir comment s’appuyer sur leurs ressources endogènes ou spécifiques pour capter et acclimater les processus de la globalisation, s’insérer dans les processus décisionnels de la mondialisation, en constituer des relais, assimiler les mécanismes qui sont à l’origine de la recomposition incessante des systèmes productifs à l’échelle mondiale, au sein des secteurs d’activités dominants comme des secteurs en émergence, pour mieux rebondir au niveau local, et se transformer en force de proposition. L’enjeu second, mais pas secondaire, c’est de savoir comment préserver son identité, ne pas perdre son âme dans une confrontation dans laquelle les territoires les plus fragiles, les moins sûrs de leur histoire, de leur “composition organique” risquent de se transformer en quasi “clones” de la mondialisation. Or ces territoires peuvent fort bien, après une phase d’euphorie, se retrouver en difficulté, dès lors que les mouvements erratiques de la mondialisation prennent des formes technologiques, et s’engagent sur des chemins de croissance économiques différents, qui impliquent la “consommation” d’espaces et de territoires nouveaux, selon un mode marqué par une tendance du “système” à fonctionner selon le principe du prédateur...
-La troisième raison, le poids croissant des contraintes externes sur les territoires. Les effets d’influence du monde sur les territoires sont directs, quasi instantanés. Les Etats-nations ont longtemps joué le rôle de coquille, d’écran et de filet protecteur pour les territoires et des régions qui le composent, vis à vis du monde extérieur. Inversement, la forte présence de l’Etat-nation, quasi intercesseur obligé entre les territoires et le monde, lui permettait de s’assurer le contrôle des éléments les plus turbulents ou les moins fiables de la classe “nation”.
-La quatrième raison, c’est la question de la régulation. Etant donné que la régulation entre les champs de l’économique et du sociétal, auquel il est devenu nécessaire de rajouter le champ éco-systémique dans l’acceptation durable du développement, se fait de façon chaotique et désordonnée au niveau mondial, de façon partielle et déclinante au niveau national, sans que le niveau de substitution européen paraissent convainquant; le niveau régional, voir local, est de plus en plus amené à jouer un rôle essentiel dans le management des politiques de régulation. On peut à cet égard parler d’un niveau “méso” de la régulation, ce qui implique, là aussi, de repenser la question de la taille critique des territoires. Le débat sur la recomposition possible des territoires dans le cadre de la nouvelle loi organique sur la décentralisation, en cours de préparation, pose de façon confuse ce problème, qui est un vrai problème de gouvernance globale.
-La cinquième raison, c’est la recherche d’une nouvelle pratique de la délibération dans le champ démocratique. La tendance au déficit de débat public au sein des sociétés modernes, de plus en plus prisonnières des dispositifs d’individualisation des agents et des acteurs sociaux, eux-mêmes largement la conséquence des modèles de comportement qui accompagnent la globalisation économique et financière a pour conséquence la recherche de voies nouvelles dans la relation gouvernants-gouvernés. A cet égard, la régulation, bien qu ‘elle soit parfois entraînée vers une sorte de privatisation du discours ente les mains des experts et des acteurs décideurs, constitue un instrument privilégié du dialogue social, de la démocratie vivante, et d’une communication authentique entre les acteurs élus et les citoyens. Les élus peuvent rechercher les conditions d’une co-construction d’un projet de territoires avec les habitants. Ceux-ci, las de se voir cantonnés au rôle d’alibi démocratique, ont de plus en plus envie de s’ impliquer dans les débats publics concernant leur espace de vie quotidienne.

C/ Quelles évolutions possibles pour la décentralisation en France?

- L'échec de la voie référendaire (liée au contexte particulier de son utilisation par le Général de Gaulle) oriente immédiatement vers la voie législative, d'autant plus que l'on rappellera que les lois "Defferre" sont incontestablement parties d'une volonté de mettre en place un processus "de mise en déséquilibre de l'ensemble de l'organisation politique" pour provoquer le mouvement de rétablissement d'un nouvel équilibre à l'initiative de la collectivité publique recelant la plus grande dynamique de changement, à n'en pas douter la région. Gaston DEFFERRE savait mieux que quiconque qu'il fournissait un atout de taille aux régions et communes trop longtemps "asservies" par l'arrogance de l'Etat, face à la situation de doute et d'affaiblissement de ce même Etat en panne d'imagination et de créativité. (Appréciation confirmée par deux des proches conseillers de Gaston DEFFERRE invités à une évaluation contradictoire des objectifs et conséquences possibles des réformes de décentralisation par le "Syndicat des Ingénieurs des Travaux Publics de l'Etat- Force Ouvrière"... représentatif de 80% des 4000 Ingénieurs non polytechniciens du ministère de l'équipement).

Vers un droit constitutionnel local?

Avant toute chose il faut revenir, sur le fait que le concept même de "libre administration des collectivités décentralisées" masque de fait un obstacle de taille à la décentralisation dans sa forme actuelle, il est clair qu'il exclut toute possibilité d'un pouvoir législatif même embryonnaire et contraint étroitement le pouvoir réglementaire des collectivités locales. Ces limites appellent une réforme constitutionnelle pour fonder et garantir l'Etat décentralisé, par exemple:

- Créer une "gouvernance régionale" basée sur un "droit normatif" d'adaptation des lois de la république;

- Réorganiser autour du principe de subsidiarité "l'administration partagée du territoire" par de nouveaux transferts de compétences, et par une garantie apportée par un Etat régulateur à l'équilibre des finances locales;

- Enfin aller, comme dans le cas de l'exemple néo-calédonien, vers un pouvoir législatif local remettant en cause le monopole du parlement (loi constitutionnelle du 20 juillet 1998) et reconnaissant le principe d'une "citoyenneté particulière" qui déroge et se juxtapose au droit "national";

- Passer d'un droit à la réforme "administrative" à une volonté "politique" d'évolutions constitutionnelles.

Face à la frustration née d'une recherche jamais aboutie d'une plus grande clarté et stabilité dans les "règles du jeu" (flux financiers, fiscalité partagée, positionnement institutionnel) et d'une insécurité croissante due à la diffusion du risque pénal les collectivités locales attendent de l'Etat qu'il leur garantisse leurs "pouvoirs" ainsi que "l'exercice de leurs compétences", et non plus qu'il se contente de "déléguer" de la gestion (formation, aides sociales, politique de l'emploi) sans transfert réel de responsabilité et d'autonomie.

Dès lors deux tendances se posent en "alternatives":

La première persisterait dans le respect des principes de l'Etat unitaire et procèderait par une série de "corrections à la marge":

- création d'entités de démocratie locale autour des EPIC , "agglomération" et "pays";
- clarification des compétences;
- spécialisation de la fiscalité ;
- garanties juridiques nouvelles de l'autonomie fiscale et passage de la notion de "libre administration" à celle de "liberté de gestion";
- mise en place de transferts de compétences par voie contractuelle.

La seconde remettrait en cause le principe de l'unicité:

- réforme d'un sénat représentatif de l'intercommunalité à laquelle s'appliquerait la loi "PLM" et se dotant des compétences d'un conseil économique et social représentatif des libertés et initiatives locales face à l'Etat;
- interdiction absolue de cumul des mandats électifs (même non exécutifs) entre collectivités territoriales et entre ces dernières et la représentation nationale ou européenne;
- mise en place des outils pour une efficacité et un contrôle de l'action publique (contrôle de gestion et droit d’évaluation des administrés sur leurs collectivités;
- déverrouillage du droit unitaire et uniformisateur autour d'une nouvelle organisation territoriale de l'action publique articulée autour des Régions, des Agglomérations et des Pays;
- diffusion au profit de ces trois collectivités, d'un pouvoir réglementaire propre et d'adaptation des lois sous contrôle " a posteriori" du parlement;

S'agit-il de choisir de manière exclusive entre ces deux tendances ? Faut-il voir la seconde comme un aboutissement d'un passage obligé par la première ? Ou encore faut-il "panacher" les deux ?